ВВЕДЕНИЕ............................................ 3 Б 0- Б 13
ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы
Бв с 0истеме МВД Российской Федерации Б 0...... Б14 0 - 113
1. Сущность паспортно-визовой работы и Б ее
становление в органах внутренних дел
России .................................. Б14 0 - 37
- 13 -
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи-
ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан",
прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон-
ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право-
охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995
г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения ., полученнЁ @
до 62,7%. Многие из них незаконно находятся на территории России
длительное время, изыскивая средства к существованию через совер-
шение правонарушений.
Отмечается тенденция к использованию гражданами развивающихся
государств свободно получаемых им в российских консульствах тран-
зитных виз для проезда через территорию России для незаконного из-
менения маршрута следования и закрепления в нашей стране. Этому же
способствует наличие "прозрачных границ" со стороны СНГ, через ко-
торые иностранцы свободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще
совершают на территории России самые различные уголовные и эконо-
мические преступления, в том числе создают новые или вступают в
уже имеющиеся организованные преступные сообщества. Наблюдается
повышение интереса международных преступных сообществ к перемеще-
нию своей деятельности на территорию России и освоению здесь высо-
корентабельных сфер криминального бизнеса.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу
территорию шпионов, диверсантов и террористов. Причем, ослабление
пограничного контроля и паспортно-визового режима создает для это-
го благоприятные условия.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют
своего разрешения на внутри и межгосударственном уровнях. Сегодня
законодательство России последовательно приводится в соответствие
с международными нормами в области обеспечения прав и свобод чело-
века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для
- 6 -
российских граждан реальностью 51 0.
Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные
негативные побочные процессы. Прежде всего это выразилось в росте
бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенных фак-
торов в крупных городах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной
базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс-
твенной нормативной базы, упорядочение структурного построения
системы МВД России способствовали концентрации усилий органов и
учреждений внутренних дел и внутренних войск на основных направле-
ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные
предпосылки для полного задействования внутренних резервов и нере-
ализованных возможностей системы, особенно в управленческой сфере,
включая обеспечение эффективной координации и взаимодействия всех
служб и подразделений.
Это в полной мере относится и к Паспортно-визовой Службе (да-
лее - ПВС) МВД России, которая была организована на основании пос-
тановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в
________________________________________
51 0 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федера-
ции"О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991
года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос-
сийской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Поста-
новление Правительства Российской Федерации "О временных
документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера-
ции" от 9 декабря 1992 года N 950.
- 7 -
результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистраций и
паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных сто-
лов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел.
ПВС является центральным звеном действующей в стране системы
осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан,
обеспечения заграничных поездок российских граждан, а также реше-
ния вопросов гражданства. Причем ее административная деятельность
в этой области весьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прав и свобод российских
граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностран-
ных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места
жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию.
Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию
иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление
и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд,
а также участвует вместе с другими службами МВД России в обеспече-
нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в
период пребывания на территории Российской Федерации правил.
В силу своего специфического функционального предназначения
данная служба, во-первых, является самостоятельным структурным
звеном системы МВД России (что нашло свое отражение в Концепции
развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД
Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Президен-
том Российской Федерации Б.Н.Ельциным 13.02.96 года), во-вторых,
играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и
раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения
общественной безопасности органами внутренних дел.
- 8 -
Согласно Положения о Паспортно-визовой службе МВД России (ут-
верждено приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо-
действие с другими службами и подразделениями органов внутренних
дел является необходимым условием повышения эффективности исполь-
зования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.
Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер-
шенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятель-
ности паспортно-визовых аппаратов органов МВД.
Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенс-
твованием работы ПВС МВД России, до настоящего времени остаются
малоисследованными. Соответствующий зарубежный опыт, а также нара-
ботанная отечественная практика функционирования службы до сих пор
не подвергался глубокому научному анализу на уровне монографичес-
кого исследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион-
ных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались,
например, в работах А.М.Арбузкина, О.Ф.Мураметса, М.М.Богуславско-
го, А.А.Рубанова, Л.Н.Галенской, Н.П.Ерилина, А.А.Михайлова,
С.В.Парфенова, М.А.Шарипова и других авторов. Однако предыдущие
исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса
иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности
органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы-
вания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного
плана в значительной мере устарело и не отвечает современным рос-
сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепции развития системы
МВД России требуют теоретического переосмысления и дополнительной
- 9 -
научной проработки многие вопросы правового и организационно-мето-
дического обеспечения деятельности ПВС.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертаци-
онного исследования, а также его научную новизну и практическую
значимость.
_Объектом исследования . являлась паспортно-визовая служба орга-
нов внутренних дел Российской Федерации.
_Предметом исследования . выступали такие стороны названного
объекта, как нормативная база деятельности паспортно-визовой служ-
бы; ее организационное построение, материально-техническое, инфор-
мационное, кадровое и иное обеспечение; практика (формы и методы)
деятельности в области борьбы с административными правонарушениями
и преступлениями; взаимодействие с различными службами органов
внутренних дел, а также с другими органами государственной власти
и управления; информационно-справочная работа паспортно-визовой
службы; освещение объекта исследования в научных и иных источни-
ках, включая управленческие документы.
С учетом вышеизложенного _цель . данной диссертационной работы
состояла в совершенствовании правового регулирования и организации
практической деятельности паспортно-визовой службы МВД России на
основе разработки и внедрения в практику комплекса научно-обосно-
ванных предложений и рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены
следующие _научно-исследовательские задачи .:
определены роль и место паспортно-визовой службы в системе
МВД России, в том числе выделены основные исторические этапы ее
становления;
- 10 -
осуществлен сравнительно-правовой анализ ее нормативно-право-
вой базы, выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения;
проанализирована специфика и иерархия основных функций-задач
ПВС, а также ее организационно-структурное построение;
критически проанализирован соответствующий зарубежный опыт с
позиций целесообразности и возможностей его использования в дея-
тельности МВД России;
исследована практическая организация и функционирование под-
разделений паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на
различных уровнях управления, выявлены имеющиеся проблемы, упуще-
ния и типичные недостатки, аргументированы конкретные предложения
и рекомендации по их устранению;
даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию
правового регулирования, организации и практики деятельности пас-
портно-визовой работы с учетом соответствующего зарубежного и пе-
редового отечественного опыта.
При подготовке диссертации были использованы такие _методы . на-
учного анализа, как исторический, сравнительно-правовой, статисти-
ческий. Применялись также методы проведения конкретных социологи-
ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и
др.). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВД было проан-
кетировано 217 сотрудников различных служб органов внутренних дел;
свыше 200 граждан. Были изучены соответствующие правовые и научные
источники, в том числе зарубежные.
_Научная новизна . диссертации заключается в том, что в ней
впервые дана комплексная оценка существующей в органах внутренних
дел паспортно-визовой службы; критически проанализировано решение
- 11 -
законодателя о передаче функций ОВИР Федеральной миграционной
службе; обоснованы конкретные предложения по совершенствованию
правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре-
ализация которых, по мнению автора, будет способствовать улучшению
ее функционирования.
_На защиту выносятся следующие основные положения .:
выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в
области правового регулирования, организации и деятельности пас-
портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации;
оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга-
нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую-
щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт-
но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент-
ных органов государственного управления, направленный на обеспече-
ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с
преступностью и обеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс-
твования практики организации и деятельности паспортно-визовой
службы по ведущим направлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре-
гулирования, организационного обеспечения: материально-технической
и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы.
_Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа-
ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер-
шенстванию правового регулирования, организации и деятельности
паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео-
ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые
- 12 -
на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах
внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых
норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской
Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея-
тельности компетентных органов государственного управления, нап-
равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных
прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной
безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но-
визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст-
ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене-
ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро-
бированностью основных положений работы на практике и в науч-
но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу-
ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении
МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О
правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос-
сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы-
вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити-
ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс-
кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс-
кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях, Инструкции об организации
производства по делам об административных правонарушениях в орга-
нах внутренних дел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования,
- 13 -
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи-
ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан",
прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон-
ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право-
охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995
г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения ., полученнFILE0000_DD